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特別感謝7368位村里長(全國共7860位村里長),南投縣、桃園市、台中市、苗栗縣、彰化縣、嘉義市、澎湖縣、金門縣和高雄市等13位縣市首長、副首長,以及超過1270位各級民意代表完成稅改連署。

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【好文】轉型正義首在修改稅制以保障人權

文 / 鄔慶吉
文章出處:台灣法律網

 

 

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12月10日是國際人權日,源自由羅斯福總統夫人領導各國學者起草的《世界人權宣言》於1948年12月10日經聯合國大會表決通過。為了落實此宣言,聯合國在1966年通過兩項人權公約,分別為《公民權利和政治權利國際公約》以及《經濟、社會及文化權利國際公約》(簡稱兩公約,會員國必須遵守),兩公約和《世界人權宣言》一般被合稱為《國際人權法案》。台灣有幸參與全球維護人權的行列,2009年12月10《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》(簡稱兩公約施行法) 正式生效,2017年12月5日三讀通過《促進轉型正義條例》(簡稱促轉條例)。以《國際人權法案》、《兩公約施行法》、《促轉條例》來檢視70年來臺灣的人權之路,可喜的是白色恐怖已消失,然而,威權統治時代遺留的稅制,仍在迫害臺灣人權。要保障臺灣人權,本文由比較西歐與臺灣民主運動歷史中尋找契機。

西歐文藝復興彰顯人權 三權分立制衡保障人權

西歐的人權觀念源自馬丁路德於1517戳破贖罪券騙局,也踢爆了偽神權意識形態,讓標榜人本精神的文藝復興有機會萌芽以彰顯人權,也使[君權神授說]退縮。到了1689年光榮革命後,新任英王威廉三世簽署《權利法案》,同意:國王不得干涉立法;非經議會立法,國王不得徵稅。至此,英王成虛位元首,英國正式確立了君主立憲政體,以議會的立法權制衡國王的行政權,來保障人權;其中最重要的,是明文規定不得濫稅-這正是前任英王被當?斬首的原因,也是一般人民最容易被侵害人權的途徑;由此確立了租稅法律主義,是為近代民主國家立國之基。此後,孟德斯鳩於1748年整合啟蒙運動各家學說發表《法意》,主張三權分立制衡,不久即被新革命成功美國和法國列入憲法。英國自光榮革命以後,政治清明,不再有流血政爭,使英國的科學、科技、哲學、文藝、經濟等各方面得以自由發展,成為世界第一強權達兩百年,直到一次大戰才被美國取代。[三權分立制衡保障人權]體制,被引至海外殖民地實施,也同樣成功,例如馬來西亞和印度,即使在獨立建國後,其政局都大致平穩。在今日,[三權分立制衡保障人權] 已是民主不可或缺的精髓,民主國家無不遵循。究其深意,制衡是指不同立場的人,各自行使其不同的職權,以確保法律被正當執行不被濫用,才能保障人權。制衡不僅在憲法層次上有三權分立,在一個法案內,民主國家也大都設計了多道制衡機制。此外,為了確保各權分立制衡而不致於合謀分贓,多半法案設有計禁止利益衝突(conflict of interest)條款,以確保制衡機制正常運作不受利誘而偏差。這是民主先進國家的金科玉律,用以深化制衡機制、保障人權。

臺灣民主路僅30年 未及落實制衡 不能保障人權

然而,臺灣走的民主路卻不一樣,我們沒有文藝復興把人權觀念深植人心,也沒有流血革命建立制衡機制。西方走了160年的民主路(由1517馬丁路德至美國獨立革命1776),臺灣由解嚴至今只有短短30年,我們只有表面上的法治,還來不及落實民主精髓-[制衡]。臺灣真正的民主行動,是由1979年開始。當年年初美國與臺灣斷絕外交關係,致臺灣人心浮動;至12月10日,反對運動菁英以民主自由為訴求,在高雄遊行及公開演講,遭治安機關鎮壓,結果造成流血衝突的 [美麗島事件],多人被逮捕。當時美國總統卡特高舉[人權]為評估盟友的最重要準繩,因而[美麗島事件]以及林義雄家族血案(1980)的審判,被美國政府用放大鏡檢視,把臺灣評為人權狀況最差的國家之一,這讓美國大舉施壓,促成1980年蔣經國將原隸屬於行政院司法行政部(今之法務部)管轄的地方法院和高等法院,改隸屬於司法院,以求表面上司法權與行政權分立制衡,算是由威權走向民主的第一步。很不湊巧,1981年陳文成命案和1984年江南命案相繼爆發,這是臺灣政府謀殺美國公民,讓美國國務院和國會震怒,逼迫蔣經國全面民主改革,導致1987年宣佈解除戒嚴,此後臺灣未流血而逐步民主化。2009年實施的《兩公約施行法》,代表政府以實際行動維護人權,第四條明示:「各級政府機關行使其職權,應符合兩公約有關人權保障之規定,避免侵害人權,保護人民不受他人侵害,並應積極促進各項人權之實現」;第八條明示:「各級政府機關應依兩公約規定之內容,檢討所主管之法令及行政措施,有不符兩公約規定者,應於本法施行後二年內,完成法令之制(訂)定、修正或廢止及行政措施之改進」。

《兩公約施行法》未落實 現行稅制侵犯人權造成稅災

很遺憾地,依《兩公約施行法》來檢視與人民切身有關的現行稅制,即可看出它表面上有制衡機制,但在實際運作上根本沒作用,因而嚴重侵犯人權,造成稅災。這是因為現行稅制仍沿襲舊法,舊法刻意弱化制衡機制,好讓統治者任意處份異議者,以鞏固政權。更遺憾地,是政府徒有《兩公約施行法》卻無作為,放任現行稅制侵害人權。要轉型正義,現行稅制才是最該優先修改的。其侵害人權之法源說明如下:
1. 現行《財政部稅務獎勵金作業要點》(簡稱獎勵金要點)仍在利誘稅務官員濫開稅單,以便分得獎勵金,這是刻意仿效《戡亂時期檢肅匪諜條例》(簡稱肅匪條例),造成利益衝突,卻無法源依據。
2. 《稅捐稽徵法》第12-1條明列[租稅法律主義](依憲法第19條),但是加了一個正好抵觸租稅法律主義的[實質課稅]原則,而其施行細則卻隻字未提,這就開了一個大漏洞,讓稅官可以不受限制濫開稅單,以便分得獎勵金。如此實施[實質課稅],正是1934年納粹黨榨乾猶太人財產的恐怖手段。
3. 收到錯誤稅單的稅災戶,可依《稅捐稽徵法》第四章行政救濟第35條申請復查,表面上看,這是第一道制衡。然而,進行復查的仍是原機關原稅官自我審查,錯誤稅單很少會改變。
4. 稅災戶若對稅捐稽徵機關之復查決定不服,可依《稅捐稽徵法》第38條和《訴願法》第56條第1項規定,向財政部提起訴願(這是第二道制衡機制),或是向行政法院依《行政訴訟法》提起行政訴訟(這是第三道制衡機制)。但是,稅災戶必須依《稅捐稽徵法》第39條先繳交應納稅額之半,否則即被強制執行:人被管收或限制出境,財產被查封。絕大多數稅災戶,跨不過這道[應納稅額之半] 門檻,無法利用第二或第三道制衡機制。其實,如此侵害人民的遷徙自由和財產權,早在1988年4月22日釋字第 224 號大法官解釋文,就已判定其違反憲法。現在的條文是1990年財政部改在39條第二項增加規定以規避大法官解釋文,刻意讓第二和第三道制衡機制難以實施。這是當時尚未全面改選的立法權(終生職立委仍佔多數),自干墮落來配合行政權,玩弄文字遊戲來調戲司法權。到了這般田地,憲法已名存實亡了! 依照《促轉條例》對威權統治時代的定義(1945至1991年),《稅捐稽徵法》第39條必須修正。
5. 《訴願法》第 52 條規定:「訴願審議委員會由本機關高級職員及遴聘社會公正人士、學者、專家擔任之;其中社會公正人士、學者、專家人數不得少於二分之一」。實際上,財政部的訴願審議委員會的「社會公正人士、學者、專家」,多是退休稅官,談不上制衡自己的學弟妹。所以,訴願的結果多是維持原錯誤稅單不變,第二道制衡機制根本是幌子。
6. 行政訴訟法院的法官大多不懂稅,絕大多數只會照抄稅官的意見,因而總體而言,稅災戶敗訴率是94%,而全年判稅災戶100%敗訴的法官大有人在。就算勝訴的6%稅災戶,其判決書幾乎千遍一律[另為適法之處分] ,而不是撤銷烏龍稅單。這是法官自我作賤淪為稅官的橡皮圖章,而不圖振作司法權來制衡行政權,結果,縱容稅官稍加更動原稅單,錯誤稅單又重頭再來成為萬年稅單,耗時費力的稅務訴訟又得重頭再來,淩虐稅災戶。第三道制衡機制不僅未能保障納稅者人權,更是誘騙納稅者下地獄的大門。

臺灣稅制名聞國際 嚇跑資金人才

針對這種名為救濟實為淩虐的恐怖稅制,來臺灣大學客座講學的美國天普大學法學教授肯尼斯‧雅各森(Kenneth A. Jacobson)發表研究論文,他形容為「強迫納稅者踩水車(treadmill,也是中古世紀虐待囚犯的刑具,囚犯一停就會跌倒),永遠在原地」。臺灣的恐怖稅制已國際知名,嚇跑資金和人才。依《聯合國2015年世界投資報告》,台灣吸引外資在全球211個國家或地區中,排名倒數第五。台灣的FDI(外國直接投資)是越南的1/3、菲律賓的1/2,只勉強贏過北韓和巴基斯坦。資金不來,人才只得出走。偉詮董事長林錫銘與和碩董事長童子賢皆直言:稅制不公是臺灣人才流失主要原因。外商統計台灣人才已流失240萬人,幾乎佔總人口數10%。牛津經濟研究院 (Oxford Economics)估計到2021年時,台灣專業人才將占外移人口的61.1%!

納保官以狼牧羊 稅務法官一夕專業

鑒於上列亂象,即將於2017年12月28日上路的《納稅者權利保護法》(簡稱納保法),特別仿效美國的《第二代納稅者權利法案》(簡稱納權法,Public Law 105-206,1988年通過),設立[納稅者權利保護官] (簡稱納保官,納保法第20條)。然而,美國聯邦政府有大約1400位納保官,是由常設機關納稅者保護廳(Office of the taxpayer advocate)統轄,獨立於稽徵機關之外。美國納權法第1102節規定:保護廳首長在就職前兩年和離職後五年內不得任稽徵官員,而且必須為納保官在納稅者保護廳內發展職業生涯,避免納保官轉任稽徵官員,以避免利益衝突。此外,美國納權法第1204節還規定:稽徵官員的考績不得由其稅收量來決定,主管也不得設定稽徵官員的徵稅配額,仍然在避免利益衝突。臺灣納保法正好相反,臺灣納保官是由高階稽徵官員以任務編組擔任,本職仍在國稅局組織編制內,仍受本職之任免、考績、獎懲等相關約束,以及長官對稅收績效之期待與課徵配額之壓力,這是極嚴重的利益衝突,令人懷疑其是否能發揮保護納稅者之功能。《納保法》第18條也規定司法院設立稅務專業法庭,並任用稅務專業法官,以圖改正法官不懂稅之弊。然而,美國的稅務專業法官必須是先獲得法律學位之後再進修三年,獲得稅法碩士學位之後才能擔任。臺灣司法院則是用一紙公文,利用《納保法》尚未正式實施的空檔,讓原本不懂稅的法官,一夕之間就地合法 “被”稅務專業了,其中包括三位全年判稅災戶100%敗訴的法官。這是司法權褻瀆立法權來討好行政權,讓憲法明訂的五權分立制衡機制徹底破功。

《促進轉型正義條例》可匡正有利誘無制衡的稅制

要匡正上述亂象,其實還可用《促轉條例》第一條:「為促進轉型正義,落實自由民主憲政秩序,特制定本條例。威權統治時期違反自由民主憲政之不法行為與結果,其轉型正義相關處理事宜,依本條例規劃之」。由上述可知,現行稅制的確是[違反自由民主憲政之不法行為與結果],依《促轉條例》政府有責任改正。許多媒體起鬨說此條例會拆銅像改校名改路名云云,其實,威權統治時期遺留下來,還在傷害台灣的,不是銅像,而是有利誘無制衡的稅制。

228因濫稅而起 國民政府因濫稅而敗 今日臺灣還在濫稅

臺灣政局之亂,始於228事件造成的傷口未癒合,而228事件的主要原因,正是濫稅!當時國共內戰正熾,臺灣行政長官公署用盡各種駭人聽聞的賦稅和貨幣手段來榨取臺灣的資源,這是當時的行政院長宋子文的政策,大陸也在實施,結果弄得大陸和臺灣人民都一樣民不聊生,不得不反。宋子文是蔣中正妻宋美齡與孫中山妻宋慶齡之親兄弟,自1927年起歷任國民政府財政部長、中央銀行總裁和行政院長等要職,完全掌握財經大權。他青年即赴美留學,雖有哈佛大學經濟學碩士和哥倫比亞大學經濟學博士亮眼學歷,卻不瞭解負責收稅的是承襲千年貪汙納賄欺上瞞下官僚習氣的中下層官員。大陸學者袁浩著《台灣不教的中國現代史》,書中分析國民政府失敗的主因就在濫稅,而稅收多被經手貪官納進私囊。袁書寫道:「國民政府要從農民手中透過稅收拿一元,就不得不讓基層鄉紳與官吏拿二元甚至三元,幾千年歷史概莫能外」。更要命的是,宋子文最倚重的副手,芝加哥大學經濟學博士冀朝鼎,當時全中國最傑出的經濟專家,是共產黨員,是潛伏在國民黨最高決策圈的間諜。他成功摧毀國民政府,建立共產中國,代價是直接戰死的官兵約1100萬人。國共內戰期間的許多荒唐至極的賦稅政策,多出自冀。這些政策到中下層官員,對策就只有濫稅二字,用盡各種恐怖手段搜刮財富和糧食,引發巨大民怨,但大半落入私囊,高層只拿到極少量,也就難以調動軍隊打仗了。士兵無糧餉,只能下鄉搶糧淪為盜匪。高層收不到稅,就啟動更恐怖的手段來徵稅。每一次啟動更恐怖的徵稅手段,只是提供另一個藉口讓貪官大賺一筆,同時把人民趕到共產黨那一邊,能收到的稅卻愈來愈少。這是一個極悲慘的惡性循環,和明末李自成起事、俄國末代沙皇時期共產黨革命的歷史背景完全一樣!而當時的共產黨透過基層組織動員,避免了中間剝削,使農民繳稅給共產黨,自留收入反而比國民政府主政時大增,這就注定國民政府敗亡。令人痛心的,今日臺灣政府,無感於現在的濫稅和228事件的歷史背景完全一樣,資金人才出走也和國民政府敗亡前如出一轍。再不改稅制,歷史必將重演!

濫稅來自合法貪污 應以《促轉條例》廢《獎勵金要點》

國民政府退守臺灣之初,仍有貪汙風氣,以當時的環境確實是難以完全禁絕稅官中飽私囊,因此於民國43年和48年設立了《財務罰鍰處理暫行條例》和《財務罰鍰給獎分配辦法》,前者第 3 條明訂:「經人舉發而緝獲之案件,就其淨額提撥舉發人不超過百分之二十獎金」,此要點是仿效民國39年公佈的《肅匪條例》,第14條:「因匪諜案沒收之財產,承辦人員可得百分之三十五之獎金」。查稅分紅比例比匪諜稍低些,算是利誘稅官多一些稅金上繳政府少一點貪汙給自己,說穿了,就是把貪污合法化罷了。現行的《獎勵金要點》,實質上是源自於《肅匪條例》,用在今日,早已不合時宜,非改不可。要啟動《促轉條例》,第一步正是廢除這源自於白色恐怖時代的利誘條款。

真改革 救台灣

還有要修改的。前立法委員與台南縣長蘇煥智於2017年12月8日參加法稅改革聯盟在臺南舉辨的「法稅真改革 良心救台灣」系列座談後,即在臉書上發表修法重點有四:
1、取消稅捐稽徵法39條「訴願前必須先繳一半」的規定。
2、重新考評「稅務專業法官」的資格,應該開放人民及律師參與考評。
3、納稅者權利保護官改由總統提名,立法院同意。
4、比照刑事妥速審理法,及稅捐核課期間5年追徵時效5年之精神,在法院判決撤銷或變更之日起逾五年未確定者,不得再行核課。很巧合地,現任商業發展研究院董事長許添財(曾任立法委員與臺南市長)於2017年12月9日參加在臺北舉辨的同一系列座談,針對萬年稅單發表看法:「一道行政命令下去就可以終止了!根本不須要勞師動眾。」

結語:制衡護人權 稅改有正義

今日台灣經濟衰敗之主因在稅制,此稅制多半因襲威權統治時期之惡習,徒有法治的外衣,但缺乏民主精髓-[三權分立制衡保障人權]。要深化民主,我們應該從歷史人物學到教訓,而不是篡改歷史來教訓歷史人物,才可免於被歷史教訓。歷史上濫稅的下場都很慘,足為前車之鑑。要改正濫稅之弊不難,現有《兩公約施行法》和《促轉條例》可以利用,蘇煥智和許添財兩位民主前鋒也提出了實際作法,黨政高層不用再等了,快快行動吧!

 

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