文章出處:台灣法律網

文 / 花穗珍

用稅務獎勵金養廉及留才 是提油救火 以狼牧羊

    2020年10月29日立法院財政委員會審查國稅局預算,高嘉瑜立委提案:對於五區國稅局稅務獎勵金應先凍結300萬,俟國稅局說明基層查稅員和主管之間如何分配之後,才可動支。費鴻泰立委則是主張稅務獎勵金有其必要,不宜凍結。費立委提出兩件事支持稅務獎勵金,一是以前稅務人員的確有藉職務自肥之惡行,但近年已有改善;二是以會計師薪資的市場行情為例,說明現行稅務人員的正規薪資低於民間,要用稅務獎勵金才好為國留才。本文尊重費立委的發言權,更肯定費立委長年對財稅法治及人才培育的貢獻,但本文以為:用稅務獎勵金養廉及留才,看起來順理成章,實際上是提油救火、以狼牧羊。從近代六百年的歷史來看,這樣做會導致亡國;由現代法學和現行法規來看,這種論述既謬誤又違法的。本文借用結束文化大革命的著名論文標題「實踐是檢驗真理的唯一標準」,先由中國明清兩代歷史來檢驗「獎金養廉」說是否為真。

儒家反對官與民爭利 政府必失信於民

                     現行的稅務獎勵金,是直接利誘官員收”多”稅,結果是官員不再依法收”對”稅,而是用盡各種非法手段強奪民產,直接與民爭利以自肥,這樣的法律是製造官民矛盾,使政府失信於民,這是中國古代學者一再反對的。儒家經典《大學》:「…百乘之家,不畜聚斂之臣。與其有聚斂之臣,寧有盜臣。此謂國不以利為利,以義為利也」。這段話是在提醒當政者不可只顧與民爭利,不顧正義。《荀子·大略》:「義與利者,人之所兩有也。雖堯舜不能去民之欲利;然而能使其欲利不克其好義也…上重義則義克利,上重利則利克義…從士以上皆羞利而不與民爭業,樂分施而恥積藏;然故民不困財,貧窶者有所竄其手」。同樣主張官員應重義輕利,讓民眾得利,國家必然常治久安。漢朝董仲舒說得更是坦白:「受祿之家,食祿而已,不與民爭業,然後利可均布,而民可家足。此上天之理,而亦太古之道」。正如孔子說的:「自古皆有死,民無信不立」(顏淵篇),手握公權力的官員一旦與民爭利,必然會失去人民的信任,政府必定滅亡。孟子更是痛批這種利誘是逼人民革命,:「為淵驅魚者,獺也; 為叢驅雀者,鸇也;為湯武驅民者,桀與紂也」(離婁篇);利誘官與民爭利的國君,是「為民父母行政,不免於率獸而食人,惡在其為民父母也」(梁惠王篇)。

明朝科舉獨尊儒家 稅制卻學蒙古 官員本俸太低 只得結黨營私

               中國明朝清朝的科舉制度獨尊儒家思想,使近六百年中國的知識分子言必稱堯舜,但實際施政上卻完全相反。皇帝不發合理的俸祿給官員,而是默許官員用公權力與民爭利充做自己的俸祿,結果是官府橫徵暴斂,官逼民反。朱元璋(1368至1398年稱帝)號召農民起義趕走蒙古皇帝,卻沒趕走蒙古稅制:中央政府唯一的賦稅規則就是放任地方政府自行想像出怪異的賦稅名目,來籌措官署運作經費和官員自己的俸祿,結果是官員競相浮濫徵稅以自肥。這是因為蒙古原是以遊牧為生,是原始的集產經濟,根本不具備私有財產觀念,也沒有大規模的工商企業,整個政府也談不上法制,遑論稅制。說是徵稅,實際上是官員一見財貨拿了就走,與搶劫無異,人民只得起兵反抗。朱元璋登基後隨即瞭解:為了要對抗北方的蒙古,必須從富庶的江南收稅,做為北方邊鎮守軍經費,這是大明帝國的命脈。然而,良好稅制需要完善的財稅會計制度,還要既廉又能的官員主辦才能成功;遺憾的是,貧農出身的朱元璋完全不懂財稅會計制度更不懂經濟,他的文臣謀士和農民軍將領也不懂;朱元璋也未能選拔出廉能官員,因為有能力的都被他兔死狗烹了。他維持明朝政權的方法很簡單:搞假案殺死和他一同起義或和他競逐帝位的人,搞文字獄讓知識分子變笨,讓朱家子孫掌兵權戍守邊關拱衛朝廷。朱元璋很痛恨貪污,但是他想不出好方法肅貪,他只能發明一些極端殘酷的刑罰來懲治貪官,例如將貪官員處死後,剝皮下來做成稻草人,放在官署以恐嚇在位官員。這種手段殺了一些比較不會舞弊的官員,對於實質稅收卻是毫無助益。明朝歷任皇帝都一直在為稅收不足而大傷腦筋,但是每次推出的政策都是可笑的敗政爛招,只是增加貪官的收入和人民的負擔,朝廷卻收不到更多稅。

明朝以白銀收稅 害慘農民 利誘官商勾結成貪污集團

與稅政同時讓皇帝焦頭爛額的還有貨幣發行政策,同樣是荒唐到令現代人捧腹大笑,但是在明朝是讓許多農民繳不起稅而全家上吊,不願上吊的只有鋌而走險。明朝逐步進行了整個中國財金歷史上最重大的變革:田賦由實行兩千多年的實徵穀物演變成徵收白銀,同時白銀取代銅幣紙鈔等其他通貨,成為唯一的法定貨幣。這樣對朝廷很方便,因為運送銀錠到邊鎮作軍餉比搬穀物容易,對中低階官員也很方便,因為這樣更容易貪污舞弊,但是這對農民而言是一場毀天滅地的災禍。因為農民必須要賣出穀物換得白銀,而全中國的穀物卻是大約在同一時期內上市,急於賣穀換白銀的農民被迫要在很短時間內賣出穀物繳稅,善良的農民只得賤價賣出穀物,或是賤賣妻女乃至自己,否則就得向錦衣衛求情了。另一方面,持有銀錠要購買穀物的大戶卻是以逸待勞,因為銀錠可以長久保存,不像穀物會發霉或被蟲鳥偷吃。這種交易很明顯地極端有利於持白銀買穀物的大戶,如此稅制實施幾年之後,稍有頭腦的人就會發現:最容易賺錢的方法,就是在平日盡量囤積白銀,趁新穀大量登場而價廉時購入囤積,再逐漸高價售出穀物,就可得到更多的白銀。如此循環幾十年之後,出現兩大奇蹟:一是政治上,官與商已不分家,因為商家已經富有到可以宰制整個城市的貿易和稅收,甚至包攬由鄉村到京城一整路的科舉考試和訴訟,因而由中央到地方都是同一派系同一家族的人,沒有收不進私囊的稅銀,也沒有拿不到的官位-官位很容易在科舉考場作弊取得、靠關係獲得、或用白銀買得。皇帝找這種官商一體的貪污集團收稅,結果是朝廷收到的稅銀大多來自赤貧的農民,官商集團卻不會被稅到;二是貨幣上,白銀成為超強勢卻不流通的貨幣,每家大戶競相取得白銀而窖藏之,就為了等新穀登場農民要繳稅的時機大撈一票,這使得市面上流通的白銀非常少,導致以白銀交易的物價就飛漲到嚇人,這是不合理的稅制、通貨發行、和寡佔交易三害相加相乘之下搞出來的惡性通貨膨脹,演變成貧者愈貧富者愈富的人吃人世界。照貨幣學理講,雖然中國幾乎不產銀,但中國應該有很多白銀流通才是,若依自由市場機制來交易,應該不可能會銀貴穀賤。明朝初年中國的瓷器和絲綢等高價商品賣到歐洲,賺進大量白銀,正巧此時的西班牙是靠中美洲殖民地發現的巨大銀礦,所以有大量白銀供給中國,而白銀在歐洲並非通貨,黃金才是。會搞成銀貴穀賤,正是貪官利用徵稅和發行貨幣這兩項公權力,圖利握有白銀的富商,而富商囤積白銀不使流通,不僅農民更加貧窮,清官也活不下去。明朝開國初期,朱元璋雄心萬丈,著手制定各項法規,到了195年後的萬曆帝(1573至1620年在位)才集成為「大明會典」,是以白銀明訂了官員俸祿。但糟糕的是,開國初期朱元璋沒錢,訂的俸祿原本就過低,數十年惡性通貨膨脹下來,大明會典訂的俸祿根本不切實際,官員非貪污不能活,形成[俸祿-稅收-貪污]惡性循環。貪官奸商結合好剝削農民,農民繳的稅銀都被官商窖藏了,朝廷收無稅,只得想出更變態的名目課稅,逼得人民造反。朝廷要用兵卻無餉銀,只得縱容官兵沿路姦淫擄掠。原來官兵應該捉強盜,現在官兵比強盜更強盜。明朝陷入了另一個無解的[稅收-貪污-民變-用兵]惡性循環,最終不是亡於外患,而是亡於被濫稅逼得造反的流寇李自成。怪的是,這種拉大貧富差距的稅制仍在台灣實施,只是把白銀換成房地產,基層民眾的薪資收入佔了稅基大部份,房地產和投資所得相對而言繳稅較少,抬望眼只見物價房價高高在上,薪資收入卻如如不動,年輕人還不反感嗎?

不合理的俸祿制度目的在索討特權 獲得不當利益 結成貪污犯罪集團

難道沒人發現大明會典訂的俸祿不合理?為何不合理的俸祿制度會實施到今日將近700年?本文認為:官員保留不合理的明文薪俸規定不去更動,是為了向君主索討不成文又不合理更不合法的特權,這種特權是難以監督無法控管的,用特權能獲得的利益遠大於明文訂定的薪俸。為何君主會把特權交給貪官? 本文認為:原因在於明朝皇帝只有太祖朱元璋和他的四子成祖朱棣曾經生活在民間,其他皇帝完全與民間脫節,生長於宮鬥行家宦官和嬪妃之手,圍困於黨派矛盾之間,註定是被蒙蔽架空的傀儡。不合理的明文薪俸是個絕佳的藉口,逼明太祖和成祖縱容貪官惡行,到了後來的皇帝,貪官已結合成貪污犯罪集團,皇帝也被蒙蔽了,不合理的明文薪俸就一直供在高處騙人。

沒有合理的俸祿和賦稅制度 明朝演變成人類歷史上最貪污的朝代

朱元璋本人是很厭惡貪污的,曾以貪污罪處死數萬官員,但是他沒有建立合理的俸祿支給和賦稅稽徵制度,朱元璋之後的明朝演變成人類歷史上最貪污的朝代。官員非貪污不可,而且變本加厲瞎掰一些怪稅,還要結黨營私,形成貪污集團才能坐大,清官只有背黑鍋的份。明朝的稅官和恐怖特務錦衣衛聯手,稅官只要用手隨便一指,說某莊園地下有礦藏,莊園主人就得繳天文數字的稅。這種稅當然沒人繳得出來,莊園主人唯一的活路是連夜遁逃,要不然就得向錦衣衛辯解自己家地下並無礦藏、並無逃漏稅了。錦衣衛也只是東廠的爪牙,東廠的領導宦官動則以“謀反”罪名套在無辜官員深平民身上,是白色恐怖時期 “匪諜”、“叛亂”的原型,後來的逃漏稅檢舉獎金也源自於此。“謀反”罪最輕的是凌遲、誅九族,重的株連數萬人斬首,甚至整個村鎮無一倖免,然而,整個明朝絕大部分的“謀反”是假案。以這種罪名,無人敢少繳稅;以這種特權,東廠逐漸掌握一切權力。雖然在張居正當首相時(1573~1582年)貪污風氣稍抑,但張死後立即被抄家清算,東廠成為明朝實際的統治者,明朝再也沒有翻身的機會了。

崇禎皇帝縱容貪官濫稅中飽私囊 下場悽慘

到了崇禎皇帝 (1628-1644年在位) 雖然力圖振作,殺了魏忠賢,但是他仍然是被蒙蔽的傀儡,因而中了皇太極的反間計錯殺了袁崇煥,此後朝廷再也無人願意效忠了。崇禎在位最後一年正逢小冰河時期中第三個極低溫期之前(蒙德極小期,1645~1715年),連廣州都下雪,長江竟然冰封,使許多農作凍壞耕牛凍死,而由秦始皇開鑿的大運河北段也冰封,使南糧難以北運,北方許多人凍死或餓死,但崇禎逼稅仍不放鬆,因為國庫早已空虛。另一方面地方官索稅也不放鬆,因為地方官的收入來自稅收,但租稅從何出?人民再也負擔不起沉重的賦,只得做流寇;奇怪的是朝廷派在各地的稅官上繳國庫的稅卻還太少,朝廷已經三年發不出軍餉,「九邊軍士數年無餉,體無完衣」,士兵只得投效李自成,因為他宣稱「迎闖王、不納糧」。李自成的前鋒挺進北京城時,已經沒有士兵願為崇禎作戰了,崇禎最信任的宦官曹化淳首先開城門投降,近身侍衛一哄而散,崇禎只好孤身親自去敲大臣家門求救,卻沒有大臣願意開門。此時大臣們都在忙著清點窖藏的金銀珠寶,以討好李自成謀得官職。崇禎這才明瞭:原來橫徵暴斂來的稅款,都沒進國庫,而是進了貪官的私囊了,閹黨和東林黨這些貪污集團一直在騙他;貪污集團不會效忠皇帝,只會效忠白銀。但是太遲了,走投無路的崇禎只得賜死皇后、手刃愛妃和親生女兒後自縊,留下遺書「逆賊直逼京師,然皆諸臣之誤朕也…」,是下場最悽慘的中國皇帝。

康熙雍正乾隆未建立合理薪俸和稅捐制度 陷入[俸祿稅收貪污] 循環

同樣以遊牧為生不具私有財產觀念的滿清入主後,以戰勝者地位用[圈地]名義直接奪取漢人土地,激起漢人激烈反抗。雖然到康熙二十四年下令「嗣後永不許圈地」,但是掠奪行為一直沒變,只是換個名目:稅收。清初和明初一樣,必須對抗北方的蒙古,稅是一定要收的;而清朝仍舊重蹈朱元璋覆轍, 既想要獲得大量稅收,又不給合理薪俸,更無法約束貪官把稅款放入自己口袋。滿清皇族搬進明成祖建的北京皇宮,在官員薪資上竟然也依循明朝的大明會典,這很可能是降清明臣洪承疇和范文程的餿主意,使滿清又重蹈朱明覆轍。清代總督每年正式俸祿僅白銀150兩,知縣僅27兩,每個月差不多辦一桌酒席就用完了。而且,清代的官員私帳和官府公帳是完全不分的,總督的正式俸祿不僅是給總督一個人一家人用,而是整個總督府的開支。這種完全不切實際的俸祿,逼使官員非貪污不可,即使中華歷史上最英明的康熙皇帝(1662-1722年)也未能解開這個[俸祿-稅收-貪污] 循環,結果是地方官自行發明怪異稅目任意攤派稅捐好自肥,民怨又沸騰。年邁又無計可施的康熙乾脆詔令「盛世滋丁,永不加賦」(康熙51年),此令表面上看起來是歷史上最偉大的仁政,但是在執行上被地方官在計算方式上扭曲成“永不減賦”,因為當時田賦是以男子(丁)為計稅單位,而不是田地面積(畝),在地方官惡意操作之下,“丁”是可以從鄰居或宗族借調來湊數,甚至未來的“丁”是可以借調到現代來種田,大搞文字遊戲作假的成果,就是農民的負擔根本沒有減輕。為何地方官要如此惡搞好榨出賦稅來,主要原因是地方官沒有合理又合法的俸祿,和明朝一樣,官員必須從稅收中照比例抽成“揩油”自肥,稅收愈多才能“揩油”愈多。這種行為是明明白白的貪污,但滿清朝廷又和明朝一樣,既不承認又不否認,也不建立合理的薪俸、財務預算、會計查核、稅捐稽徵制度,只是默許官員貪污。官員為這種“揩油”行為發明了許多怪詞來掩蓋自己的惡行,也好有藉口增加稅收,例如“火耗”(鑄銀錠及搬運銀錠時的損耗)、“雀鼠耗”(穀物儲藏於倉庫的損耗),這種損耗已大到極不合理,連瞎子都看得出來有弊端,朝廷上下卻裝聾作啞一同作假。這種沒有成文制度的潛規則養大了貪污集團,到康熙晚年已經是大到連皇帝都束手無策。雍正即位(1722-1735)後,殺了許多高階貪官,例如山西巡撫諾敏做假帳被公開斬首,又推動「攤丁入畝」,「火耗歸公」等政策,稍加扭轉了貪腐風氣。然而,雍正未能從基礎建立薪俸和稅捐制度,在位期間又短,[俸祿-稅收-貪污] 惡性循環還在肆虐,貪污集團仍然不斷擴大,大到足以包攬科舉考試和地方訴訟。清代考場舞弊和冤案特別多,動機正是其中的利益太大了。至此,整個北京朝廷和地方政府都已經被貪污集團綁架了。到了在位長達60年的乾隆(1736-1796),乾脆讓和珅組織成超大貪污集團來治國,結果是各地叛亂不停,包括列入乾隆“十全武功”的台灣林爽文事件,完全是貪官引起,正是228事件的原型。和珅死後嘉慶帝清算其財產,約值十億兩白銀,相當於了清朝政府15年的總稅收。和稍早的歐洲第一強權法國的國王路易十四(1643-1715年) 相比,路易十四也是橫徵暴斂,種下法國大革命的種子,但路易十四死後的財產不過是和珅的一百七十分之一。貪污到這種程度,滿清註定要爆發革命而滅亡。

英王查理一世發佣金利誘稅官濫稅 議會上大諫章痛批

英國大約在與祟禎同時期也同樣有[俸祿-稅收-貪污]惡性循環,同樣是爆發革命,但是英國革命之後不是像中國一樣陷入下一個[俸祿-稅收-貪污] 循環中,反而是走向民主法治,根除貪污,其關鍵就是在國王和官員都得[依法收稅、依法逮捕]。比崇禎早兩年即位的英王查理一世,不顧法律橫徵暴斂,又逼迫法官扭曲司法以酷刑迫害人民,致民怨沸騰。議會上[大諫章](1641年),詳列202條過失,痛陳濫稅濫刑慘況,例如:

第10條 [不公正和有害的企圖,並以此為鈐印發出佣金(等同今日台灣的獎勵金)給稅官,藉消費稅勒索巨額稅金];

第19條 [稅率最近迅速增加,那些不付出非法和不合理稅款的商人,即遭受迫害;而正常的司法過程,即英格蘭人民與生俱來的共同權利,他們完全不能實行];

第34條 [許多拒絕非法徵稅的陛下臣民,都被長期又昂貴的訴訟、罰款和禁制所迫害,還有人被長期又殘酷的監禁,損失健康甚至生命。有人的房屋被拆散,財貨被扣押,或因訴訟而被拘留];

第54條 [因為如此折磨和紛擾,大量人民悲慘地逃離王國,流亡至新英格蘭(今日美國東北部)、美洲其他地區或荷蘭];

高額佣金引發革命 查理一世被公開斬首

查理一世出高額佣金(按稅額抽成)給稅官促其濫稅,正如同今日台灣的稅務獎勵金,又使法官對繳不出稅的人民施以酷刑,還監禁稅收得太慢的縣長,這些暴政和今日台灣的稅務獎勵金、永遠是[另為適法處分]的行政法院、超額強制執行完全一樣,這些暴政使英國經濟陷入絕境,許多人民含淚出走,寧可冒險到地球的另一端謀生,也不願被稅死或酷刑而死。還有走頭無路的人民只得奮起革命,不得民心查理一世兵敗,1649年在皇宮前廣場被公開斬首,由議會領袖克倫威爾監國,史稱清教徒革命。

威廉三世簽署權利法案 依法收稅依法逮捕 為民主起源

克倫威爾死後,查理一世之子詹姆斯二世復辟,又同樣濫稅,至1688年再被英國教會和議會罷黜。議會迎立查理一世外孫女瑪麗和外孫威廉三世(原為荷蘭執政)同為英王,威廉三世仍兼領荷蘭執政。當時荷蘭國名是[尼德蘭七省聯邦共和國],原為哈布斯堡王室執政的西班牙屬地,因為西班牙濫稅,荷蘭人民奮起革命,歷經八十年戰爭(1568至1648年)才自西班牙獨立,元首名銜是執政。由於威廉三世不流血取得政權,史稱光榮革命(1688)。第二年(1689)威廉三世簽署議會提出的權利法案,確定[非經議會同意,國王不得徵稅,也不得逮捕人民],這是現代民主的起源,國王必須依照議會制定的法律統治英國,而法律清楚明定[依法收稅、依法逮捕],英國官員就不能像滿清官員大搞文字遊戲,使基本人權-財產自由和人身自由-獲得保障;而且,由於法律明定如何徵稅,稅官就不能像滿清官員那般輕易攤派稅捐,然後放到自己口袋中無人知曉;由於政府支出也要經議會同意,即使貴為國王的威廉三世也不能亂花錢,威廉三世不得不建立預算決算審計制度好管理政府,官員要貪污就更困難了。當然,詳列在[大諫章] 的 202件壞事,例如發佣金給稅官、或逼迫法官施酷刑於人民,就不能再做了。相反地,威廉三世是嚴厲肅貪,讓每一分稅收都為國所用而不為私用。

威廉三世嚴厲肅貪 引進荷蘭制度 發動金融革命 英國統治地球百餘年

威廉三世還把當時善於經商的荷蘭人的股票、債券、外匯等金融制度引入英國,配合英國官員的不濫稅、不濫捕和不貪污,威廉三世建立了當時全球最廉能的政府,以及最健全的金融體系,史稱金融革命(1694)。當時荷蘭號稱海上馬車夫,以跨洋貿易成為全球最富有的國家;荷蘭可說是全民皆商,在荷蘭還是西班牙屬地(1648之前)時,主要商港安特衛普就有許多會計學校教授複式分錄計帳法(現代通行的計帳法則),以培育人才經營全球商業;荷蘭稅官以清廉聞名,因為荷蘭法律規定稅收以複式分錄,而且完全公開供人民檢閱,稅官無從貪污舞弊。威廉三世用荷蘭制度發動金融革命,使英國信用良好還超越荷蘭,吸引歐陸資金湧入英國。以此豐沛的資金,英國才能發動工業革命(1781年瓦特成功改良蒸汽機),建立完整的工業體系,創造大量財富。此後,英國以法治取代人治、以實質民主取代專制君主,加上清教徒革命後百餘年無流血政爭,以及官員清廉程度居全球之首,使英國金融信用全球最佳,全球資金湧入英格蘭島來建設英國經濟,英國終能以面積不到四個台灣的英格蘭島,匯聚了強大的金融及工業力量,在第四次英荷戰爭(1780-1784)打垮荷蘭,正式成為世界第一強權。此後,英鎊取代黃金白銀成為全球唯一通行貨幣,這形同英國得以借用全球的資金,賺進天下財,故而統治地球百餘年,號稱[日不落國]。直到第一次世界大戰後,全球霸主寶座才讓給美國,但美國土地面積是英國的40倍,人口是5倍。

雍正養廉銀實際上把貪污合法化 大清帝國因貪污而亡

當英國在進行清教徒革命、光榮革命、金融革命和工業革命,由君主轉骨為民主時,中國卻在迅速由君主轉為貪官主,而皇帝對貪官集團卻莫可奈何,關鍵就在皇帝一直未能建立適當的官員俸祿制度。康熙晚年官員貪污已經很嚴重,國庫空虛,因為都被貪污掉了。雍正一即位就提出“養廉銀”政策,這看起來是好政策,實際上卻是把貪污合法化,是滅亡大清帝國的毒藥。雍正的養廉銀並非像正規俸祿一樣有統一標準規定,而是來自地方“火耗”或其他形式的雜稅瑣捐;換句話說,雍正的養廉銀並非由國庫支付,而是雍正下了聖旨放任地方官在上繳的稅銀中私自扣留一點做自己家用。養廉銀數額視各地富庶貧瘠而不同,通常為本的十倍到百倍,既不合理更不公平。更糟糕的是,不直接經手稅款的京官,理論上並無養廉銀,但京官明裡暗裡都可以影響地方官的升遷調派,因此地方官發明了令人作嘔的新詞 “冰敬”、“炭敬”(在冬季和夏季呈送的利益)來半公開賄賂京官,以便能調派到較富庶的地方才能撈更多。到了這種地步,地方官京官結黨營私,官官相護大搞派系分贓,整個朝廷場搞成貪污大賽會場,唯一受害的是老百姓,只得冒死叛變。皇帝對付叛民的唯一方法,不是檢討稅法或俸祿制度是否合宜,而是用更恐怖的手段去消滅叛民。官員們叛民視為發財良機,在武將方面,官軍一出動,一路上就是姦淫擄掠,也不分辨良民或叛民,動輒屠鄉滅村多砍人頭以多領賞;在文臣方面,一旦有叛民,就可以大興文字獄搞假案,羅織罪名套在政敵頭上。文臣武將都巴不得人民叛變,自己好升官發財,皇帝手下都是這種貪腐官員,皇帝不過是傀儡罷了。到了清朝未年,朝廷乾脆把各地方政府的官職拿出來拍賣,出價最高者獲官職。至於這種父母官要如何從人民身上榨出稅來,朝廷就不過問了。野史有記載光緒的寵妾珍妃就居中媒介賣了許多官職,使慈禧震怒,因為珍妃私吞賣官所得未上繳給慈禧,因而在八國聯軍攻入北京時順便處理了珍妃。到了這般地步,國家怎能不亡? 這就是雍正縱容官員濫稅以養廉的惡果。

行政院長俞鴻鈞想給足俸以養廉 卻未建立俸給制度 遭彈劾下台

很遺憾的是,民國革了滿清的命,但是在官員的俸給制度上還是重蹈雍正養廉銀覆轍。1957年行政院長俞鴻鈞因俸給制度被彈劾而下台,此案很值得贊成獎勵金養廉的立法委員參酌。俞鴻鈞當時兼任「行政院美援運用委員會」主任委員,為了延攬人才運用美援,又要讓經手美援官員有所養廉,決定給美援運用會官員足夠薪俸(平均待遇比其他機關高5倍)。當時公務員待遇確實太低,實在拿不出充足的薪俸聘用有能力運用美援的官員;另一方面,美援是政府最重要的收入,絕對不能有閃失。但是,如此優渥的薪俸使其他公務員不是滋味,也讓監察委員質疑此舉不合法。監察院長于右任要求俞鴻鈞到院說明,俞置之不理,激怒了全體監察委員,忿而彈劾俞鴻鈞。此案給國民政府和後世公務員的重大教訓是:適當薪資攬才留才及養廉固然重要,也不能不顧及公平合理原則,究竟全體公務員是一個完整的團隊,特殊的、不公平的待遇是會挫折公務員士氣,不可不慎。用稅務獎勵金留才兼養廉,教其他公務員做何感想?是否公平合理?其他公務員是否也要想辦法經手稅款或其他公款才有獎勵金可分?或是想方設法調到有獎勵金可領的機關?這是否在鼓勵濫權自肥、結黨營私?雍正的養廉銀,以及俞鴻鈞彈劾案,都在提醒今日的決策者對於俸給制度不可不慎,更不該利誘官員濫權自肥。

「獎金養廉」謬論忤逆民意 引起爭議十餘年 尚未根本解決

由上述明清至民國官員俸祿之演進過程,及荷蘭英國民主及金融革命歷程,可知官員俸祿應該有妥善周全的制度,萬萬不可由經手的稅款抽成來當官員俸祿,這樣衍生的弊端太可怕了。遺憾的是,「獎金養廉」早已被歷史證明是謬論,但21世紀中華民國的政務官還存留這種觀念,因而不斷衝撞民意。由2008年財政部張盛和次長在立法院財委會的發言,可以看出民意並不認同「獎金養廉」。當時盧秀燕立委和羅淑蕾立委對於仿效查緝匪諜的查稅獎金很有意見,而一同出席的人事行政局林文燦處長也表示:財務罰鍰金額是本稅的1至30倍,罰鍰獎金如果按照罰鍰的倍數計算,一定會讓民眾產生稅務、關務人員是為了取得更多獎金而查稅的誤會,因此,人事行政局建議罰鍰獎金的計算基礎不要超過本稅。羅淑蕾直接向張盛和次長建議:「直接提高薪水」,但張盛和次長說:「我們有在努力,但因牽涉全體公務人員的待遇問題,茲事體大,必須從長計議」。此後,財政部就一直在從長計議中,卻不見正式的法案提出來,只見年年提獎勵金預算,年年被立法院說嘴,卻總是高高舉起輕輕放下。2014立法院審議中央政府總預算案時決議:「103年度後不得再編列稅務獎勵金相關預算」、「執行查緝逃漏稅為法定業務,查緝編列獎金無法律依據」,2017年立委陳瑩痛批:「2015年度台北、北區、中區、南區及高雄國稅局,年發上億元。從辦路跑、桌球錦標賽、作文比賽到發新聞稿業務都算稅務,都領稅務獎勵金」。年年如此爭議,實在浪費人力,立法院乾脆在審議民107年度中央政府總預算案決議時,挑明說稅務獎勵金“並無法律依據”:「賦稅署及臺北、高雄、北區、中區、南區等五區國稅局107年度預算案第1目『一般行政』項下『人員維持』編列「稅務獎勵金』…等共計1億3,520萬元,惟查上開預算編列目前並無法律依據,僅依據《財政部核發税務獎勵金作業要點(以下簡稱要點)》發放,長期以來屢遭各界批評,並多次經立法院通過決議凍結預算。經查,稅務獎勵金發放目的雖不僅限於提升士氣追繳欠稅案件,然國人對政府追查欠稅能力甚為重視,據立法院預算中心統計,105年度新增欠稅件數、以前年度欠稅案件數及金額,較上年度均依然呈現增加趨勢,原因包括納税義務人對稅法規定不熟悉、相關稽查作業尚待加強等,可見政府整體稅務行政效率亟待提升。次查,立法院審議102年度財政部主管預算案所做決議第三項,即要求行政院於102年度完成薪資待遇合理化法制作業前,103年度後不得再編列獎勵金相關預算….,並象徵性凍結南區國稅局稅務獎勵金五分之一約330萬元。財政部為了解凍預算,很快依照立法院決議提出說明,積極主動如脫兔;但是對於薪資待遇合理化法制作業,卻是消極被動,發函到銓敘部和行政院人事行政總處之後,就靜如處子。朱元璋立下的陋規,到現在700年不改,堪稱台灣政治奇蹟。

[獎金養廉]是貪官自肥 反貪腐公約明示充分及公平之報酬才是正道

由上述可知,利誘官員濫權自肥實不可行,獎金養廉也不可行,不顧制度擅自抬高薪資又會打擊公務員團隊士氣,更不可行。那該如何攬才兼養廉、又不致利誘公務員濫權擾民?2003年聯合國大會通過的《聯合國反貪腐公約》第二章 預防措施 第7條 政府部門:

「1.各締約國均應依其國家法律制度之基本原則,酌情努力採用、維持及加強公務員及在適當之情況其他非選舉產生公職人員之招募、聘僱、留用、升遷及退休制度。這種制度應:

(a)、(b) …(略)

(c)、促進充分之報酬及公平之薪資標準,並考量締約國經濟發展水準;

(d)、促進人員之教育及培訓方案,以使其能夠達到正確、誠實及妥善履行公務之要求,並為其提供適當之專業培訓,以提高其對履行職權過程所隱含貪腐風險之認識。此種方案得參照適當領域之行為守則或準則。」

何謂充分之報酬及公平之薪資標準”,在《聯合國反貪腐公約技術指南》(下文簡稱《技術指南》)有明文指示:「薪酬水準或者薪酬確定性問題可能會引發一系列不可接受的行為,從抽出公職時間從事第二職業到易於受賄。充分” 的意思是,工資標準至少能使公職人員的收入滿足與其職位和責任相稱的生活開支,並與其他部門相似職位的收入不相上下。締約國還應確保工資標準與職業進展、資格和晉升機會聯繫起來。用以確定公共部門工資的方法和標準,應公之於眾。」此處的薪資必須兼顧充分和公平,縱使薪資低,公務員仍然有足够的收入[與其職位和責任相稱的生活開支],讓公務員不必貪污;縱使薪資高,公務員還是[與其他部門相似職位的收入不相上下],就不會打擊其他公務員士氣;《技術指南》還要求公開核定公務員薪資的[方法和標準],人民就不會起疑心,官與民就不會有矛盾摩擦了,而且要設[標準]是指適用於全體公務員而非為個人量身訂製,官與官也就不會有矛盾摩擦了;《技術指南》又要求[工資標準與職業進展、資格和晉升機會聯繫起來],這就使公務員樂意全心從事公務來服務人民,讓公務機關留住優秀人才,公務員不想貪污。依《技術指南》,才能以合理薪資攬才養廉,又防止公務員濫權擾民而陷入[俸祿-稅收-貪污] 惡性循環,這是現代文明國家普遍遵行的公職人員薪俸原則。相反地,[獎金養廉]完全做不到反貪腐,只會把國家搞垮而已。

落實反貪腐公約就是[反貪腐和公約首次國家報告尚未積極推動

要如何在台灣落實《聯合國反貪腐公約》,建立廉能公務員團隊?其實層峰在俞鴻鈞彈劾案之後,就體會到公務員的俸給制度是極重要的立國基礎,也認知到低薪不可能養廉,因此建立了俸給制度,基本上是符合《聯合國反貪腐公約》意旨。法務部於2018年編撰《中華民國聯合國反貪腐公約首次國家報告》,已經把如何訂定公務人員“充分之報酬”詳細說明:「依《公務人員俸給法》、《全國軍公教員工待遇支給要點》…經「軍公教員工待遇審議委員會」審議後,作為行政院決定調整軍公教員工待遇之重要依據,以保障公務人員之適當生活水平,降低其涉及貪腐行為之風險」。很遺憾地,法務部廉政署僅僅寫了報告,卻沒有積極推動。最該依照《聯合國反貪腐公約》調整薪資的是稅官和行政執行官,卻仍然依戀著立法院明示「並無法律依據」的獎勵金,不願依《公務人員俸給法》等現行制度調整正規薪資。這是在重蹈雍正的養廉銀覆轍。財政部的觀念早該跟上聯合國反貪腐公約了,此公約並不是要壓低或拉高公務員薪資,此公約是明示合情合理的方法來決定適當的薪資,來避免貪腐和不必要的官民衝突,這才是正道,而且早已是國內法了。財政部捨正道不走,只想用獎勵金來增加稅官收入,即使一再衝撞民意也不願檢討獎勵金的合理性與適法性,這是在鑽法冶的牛角尖,徒然引發民怨而已。

台灣早有廢除紅包文化成功先例 助台灣抵禦新冠肺炎 何需獎勵金?

有人認為獎金和獎勵金行之有年,又在立法院吵過許多次,但既得利益者力量太強,不可能廢除。實際上台灣早有廢除陋規的成功先例,就是30年前醫界盛行的“紅包文化”,其產生背景很類似獎金和獎勵金。日本統治台灣後,設醫學院培養專業醫師以現代醫術救治病患,由於療效顯著,當時民眾願意付極高酬金給醫師。國民政府遷台後,也是盡量建設現代化醫院,配備貴重設備和其他專業醫事人員以服務民眾。然而,受限於當時公務人員俸給法規,公立醫院能給醫師的薪資卻是遠低於醫師自行開業所得,因而很難招募醫師全職在公立醫院行醫,對於其他的醫事人員,例如護理師、藥師、檢驗師等亦復如是,在當時的確是衍生了不少陋規,例如醫師半公開在私人診所兼職、病患住院或分娩都要送“紅包”等等。嚴格來說,這是違法、是利益衝突、是貪污,但在1950~1980物質條件極艱困的年代,公務員的薪資是低於民間企業,使得當時的政府無力改變這些陋規。到1980後期,紅包文化已經造成太多人權悲劇,此時醫界、教育界、商界、政界乃至宗教界都開始想要改革。政府一方面依循俸給法規,用專業加給或提供在職進修機會等方式,增加醫事人員有形或無形待遇,一方面嚴格懲處收取紅包的醫事人員,又開辦勞工保險(今日全民健保的前身),讓經濟狀況不寬裕的民眾也享有醫療照護;許多醫界大老推動醫事倫理及法規教育,醫科學生在獲得醫師執照之前要依西醫始祖希波克拉提斯誓詞鄭重且公開宣誓:行醫濟世不為己私,護理師同樣有加冠禮,學生皆以現代南丁格爾自許;許多商界和宗教界領袖出面募款集資興辦醫院,對於弱勢者補助醫療與生活費。各方多管齊下,[紅包文化]在台灣醫界早已絕跡多時。在2020年新冠肺炎全球大流行期間,唯獨台灣疫情最輕微,主要原因之一正是台灣有訓練精良又持守醫德的醫事人員。可曾聽過在此期間醫事人員向病患索取紅包?可有醫事人員以 “怕自己受感染” 而拒絕上陣抗疫的?台灣的醫事人員沒有紅包,締造了舉世稱讚的抗疫奇蹟;為何台灣的稅官一定要獎金才能養廉?

台灣醫界革除[紅包文化]的作為,和國際透明組織(Transparency International, TI)在2000年提出「國家廉政體系」的11支柱(The institutional pillars of national integrity system) 非常吻合:

國家廉政體系是建築在社會價值觀所形成的公眾覺醒的基礎上,考試院長關中解釋:「國家廉潔的程度是由一系列支柱(pillars)支撐著,每根支柱都是國家廉政體系的一個要素,包括立法機關、行政機關、司法系統、審計總長、監察特使、監督機關、公共服務體系、媒體、公民社會、企業部門以及國際行為者。在頂部則有三個圓球,分別是生活品質、法治和永續發展。」誠然,充分之報酬及公平之薪資” 只是反貪腐的必要條件之一,還不足以成為充份條件,但現在台灣公眾覺醒程度早已非「檢舉匪諜人人有責」那個年代可比,奈何財政部還用仿效抓匪諜的獎勵金來提高稅官的非薪資收入?完全不顧《聯合國反貪腐公約施行法》和《公職人員利益衝突迴避法》,也不聽稅災戶的哀號,當然引發民怨。試問層峰還能擋多久民怨?

依《聯合國反貪腐公約施行法》訂定[充分及公平之報酬除冤案 平民怨

費鴻泰立委稱「現行稅務人員薪資低於民間」是說對了病症,卻用[稅務獎勵金]來增加稅務人員薪資,這是開錯藥方。正確的藥方是《聯合國反貪腐公約施行法》,而藥早已調配好,就是《中華民國聯合國反貪腐公約首次國家報告》,是循現行法規依人力資源市場行情調整報酬,同時考量全體公務員薪資水平,這才是[充分及公平之報酬],可使官不貪、民無怨。公務員有了[充分及公平之報酬],即可公正執法,不會因個人利益而偏差,就不會有利益衝突。官不貪且民無怨,官民無利益衝突,才可全國上下一心,積極建設,這就是民主正道了。救國救民的仙丹妙藥早就調製出來了,層峰還不服用嗎?

參考資料:

1.         白銀帝國:翻翻明朝的老帳,李連利著;

2.         萬曆十五年,黃仁宇著;

3.         大查帳:掌握帳簿就是掌握權力,會計制度與國家興衰的故事,雅各‧索爾著;

4.         立法院公報第97卷第44期 立法院財政委員會第22次全體委員會議記錄;

5.         回應 課責 透明:貫徹民主治理,關中著;

6.         The TI Source Book 2000 by Jeremy Pope,可由https://bsahely.com/2016/10/04/confronting-corruption-the-elements-of-a-national-integrity-system-the-ti-source-book-2000-by-jeremy-pope/ 閱讀全文;

7.         立法院議案關係文書 院總第887號 政府提案第16100號之901,2018年4月11日印發;

8.         中國人史綱,柏楊著。

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